Reforma constitucional y referéndum de independencia

En estos días en los que se apela al diálogo entre el Gobierno nacional y la Generalitat para regresar a la normalidad institucional y paliar en alguna medida la fractura social existente en Cataluña, que puede igualmente contagiar al resto de la población española, se escuchan comentarios de dirigentes políticos de diferentes partidos sobre una modificación de la Constitución de 1978 que permitiese la opción de realizar un referéndum legal de autodeterminación enCataluña pactado con el Estado.

El objeto de mi artículo pretende ser un mero análisis técnico-jurídico sobre el procedimiento de modificación de la Constitución que, como veremos, en aspectos esenciales es la unidad de la nación requiere un procedimiento de cambio constitucional muy complejo, nunca explorado en estos casi cuarenta años.

Efectivamente, el título X de la Constitución se corresponde con la reforma constitucional abarcando solamente tres preceptos (artículos 166 a 169).

El procedimiento básico de cambio regulado en el art. 167 requiere una mayoría de tres quintos de ambas cámaras, Congreso y Senado, si bien, de no existir acuerdo entre ambas, se podría aprobar la reforma con mayoría absoluta en el Senado y tres quintos en elCongreso, sin que sea preceptivo referéndum ratificatorio salvo que dentro de los quince días siguientes a su aprobación lo pidan una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras.Este proceso ya se llevó acabo en las hasta ahora únicas dos reformas de nuestra Constitución: la de 1992, para permitir que los extranjeros comunitarios pudieran ser elegidos en las elecciones municipales y la de 2011, para introducir el control del déficit en el art. 135 de su articulado.

Ahora bien, entrando en materia, cuando se proponga una revisión total de laConstitución o parcial que afecte al Título Preliminar (en cuyo art. 2 consta la “indisoluble unidad de la nación española”), al capítulo segundo, sección 1.ª del título I (derechos fundamentales) o bien al título II (sobre la Corona), resulta necesario acudir al procedimiento de reforma constitucional previsto en el art. 168 de la Constitución, que –como indiqué– nunca fue activado, ya que requiere aprobación inicial de dos tercios de las cámaras, seguidamente disolución de las Cortes, nuevas elecciones que podrán elegir o no a los mismos representantes partidarios de la reforma, y esas nuevas Cortes tendrán que ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional que deberá ser aprobado igualmente por dos tercios de ambas cámaras, con el aditamento de que aprobada la reforma por las Cortes habrá un referéndum nacional para su ratificación.

Por tanto, esta sería la vía para llevar a efecto una reforma constitucional que permitiera un referéndum de secesión, y aparte de lo dificultoso de obtener dos tercios de las cámaras en diferentes momentos (inicialmente, tras las nuevas elecciones y para aprobar la reforma), todo quedaría pendiente de un referéndum vinculante, en el que votaría todo España, por lo que de llegarse a ese último paso sería fácil prever que la reforma que contemplase un referéndum de secesión no sería aprobada por el conjunto de la población española.

¿Qué camino podría quedar? Entre las materias de la Constitución cuya reforma exige este dificultoso proceso del art. 168 no consta el procedimiento de reforma constitucional (título X); es decir, fuese por olvido o precisamente para dejar abierta una posible vía de reforma constitucional más sencilla, podría plantearse reformar el procedimiento de cambio por la vía más sencilla del art. 167, y, en consecuencia, facilitar la reforma constitucional incluso de los aspectos esenciales por un proceso más sencillo, si bien buena parte de los constitucionalistas consideran que esta última opción sería un fraude, ya que podría implicar una reforma de aspectos esenciales en la Constitución hurtando al conjunto de los ciudadanos –que en su momento ratificaron el texto vigente–, la posibilidad de ratificar el cambio constitucional.

Precisamente por todas estas dificultades resulta aconsejable prudencia y temple en los aspectos que políticamente podrían ser discutidos entre el Gobierno del Estado y la Generalitat ya que la realización práctica de un referéndum legal de autodeterminación de una parte del Estado resulta prácticamente imposible si se sigue el procedimiento previsto en el art. 168 –salvo la modificación ordinaria del procedimiento de cambio por la dudosa vía apuntada– y, en cualquier caso, siempre requeriría la aprobación por referéndum a nivel nacional.

Puede pensarse que quizás nos hemos autorregulado con una Constitución “pétrea” que muchos de nosotros, que en 1978 no teníamos edad para votarla, tendremos que asumir durante décadas, pero también es cierto que ha propiciado una época de convivencia democrática sin precedentes en nuestro país, y tampoco resulta recomendable disponer de una Constitución fácil de modificar como la existente en Alemania en los años treinta (Constitución de Weimar de 1919) que propició un cambio a un estado totalitario desde la propia Constitución con la llegada del Partido Nacional Socialista; de cualquier forma, en democracia todo es posible pero las propuestas audaces deben tener un encaje jurídico consistente para poder ser llevadas a la práctica.

Luis Nogueiro Arias, abogado

Oviedo